Comités de mise en œuvre : équité pour les groupes autochtones dans le cadre de projets de développement

Il arrive souvent que des différends surviennent lors de la négociation d’un contrat. Qui plus est, si les différends commerciaux sont combinés à des questions délicates, telles que la culture ou un gain financier imminent, non seulement les négociations risquent de cesser si les parties ne peuvent pas s’entendre, mais le projet tout entier risque de tomber à l’eau. Une occasion importante de générer des revenus substantiels, de participer aux bénéfices du projet, de créer de l’emploi et d’engendrer des occasions d’affaires qui représentent habituellement un montant très élevé pourrait alors être perdue. Une entente sur les répercussions et les avantages (ERA) est un contrat officiel et revêt une importance capitale dans ce type de situation. L’ERA établit un cadre d’entente entre les sociétés minières (ou encore les promoteurs et les sociétés pétrolières et gazières) qui proposent de travailler à proximité (ou au sein) d’un territoire ancestral autochtone, et les Premières Nations qui occupent la région. L’ERA s’impose comme le principal moyen d’établir des relations officielles entre le promoteur et les populations locales. Cette entente prend en considération les avantages financiers, la pérennité du territoire et des communautés et les différences culturelles pour arriver à un accord mutuel et à une situation avantageuse pour les deux parties.

Les ERA, aussi appelées « ententes sur les avantages communautaires », jouent un rôle important dans les projets de pipeline et d’infrastructure qui touchent simultanément de nombreuses communautés et de nombreux groupes.

Promoteurs de projets

Le risque que des différends se manifestent est plus élevé lorsque les cultures des deux parties diffèrent. Bien que les sociétés de développement puissent tirer grand profit de ces projets, les groupes des Premières Nations peuvent également en tirer avantage, non seulement financièrement, mais aussi directement et indirectement, grâce à ce qui suit :

les possibilités d’emploi directes;
l’occasion de cumuler de l’expérience de travail et d’acquérir des compétences spécialisées;
les incidences économiques indirectes, c.-à-d. l’augmentation des achats de biens et de services locaux;
l’amélioration des infrastructures des collectivités et l’élaboration de programmes sociaux grâce aux redevances ou aux paiements en espèces versés par les promoteurs de projets;
les occasions de développement des affaires, c.-à-d. que les entreprises locales peuvent agir en tant que fournisseurs ou en tant qu’entrepreneurs, sous-traitants ou associés d’une coentreprise;
la possibilité d’utiliser les installations et les infrastructures physiques du projet, c.-à-d. les routes, les installations portuaires et médicales, etc.

Compte tenu des enjeux connus et complexes qui accompagnent ces projets, les ERA peuvent contribuer à faire passer un projet de la phase de la planification à celle de l’élaboration, à assurer l’équité et à protéger les populations locales et leur environnement contre des répercussions à long terme. Lorsque des différends surviennent, particulièrement à l’égard de questions délicates, il est crucial de faire preuve de prudence. Tous les conflits ne doivent pas nécessairement être résolus au moyen de la médiation; il faut parfois trouver une solution plus créative pour régler un problème.

Règlement des différends

L’objectif principal consiste à éviter les différends et le conflit qui en découle. Une ERA bien préparée, combinée aux dispositions fonctionnelles du comité de mise en oeuvre et aux dispositions de règlement des différends, constitue la première étape qui permet d’éviter de tels problèmes. Une ERA bien définie est exhaustive et détaillée et présente les exigences des deux parties. Elle répond aux besoins et aux objectifs de chacun, respecte les normes actuelles nationales sur les ERA (Evolved IBA National Standards), et est intergénérationnelle afin d’assurer la stabilité, la protection et les avantages financiers à long terme.

Cependant, si un conflit surgit, les parties doivent tenter de résoudre le différend au moyen de la discussion. Si elles n’y parviennent pas, elles consultent le comité de mise en oeuvre. Ce comité est la première ligne de défense dès qu’un problème se pose. Composé de représentants des deux parties, le comité de mise en oeuvre assure le respect des dispositions de l’ERA et recommande des solutions, au besoin. Après avoir fait appel au comité de mise en oeuvre (si le comité ne peut pas recommander de solution acceptable), les parties peuvent désigner un arbitre unique ou un jury de trois arbitres. Chaque partie désigne l’un des arbitres, et soit que les deux en nomment un troisième ou que le troisième est nommé par la Cour. Dans chaque cas, un tiers neutre est proposé afin de mener une enquête, de formuler des recommandations ou de référer le dossier en médiation officielle.

Comité de mise en oeuvre

Pour gérer une ERA de manière efficace, il faut mettre sur pied un comité de mise en oeuvre très fonctionnel, discipliné et ayant l’autorité nécessaire pour agir. Le comité, qui devrait être composé en fonction des particularités du projet en question, aura comme mandat de s’assurer que les modalités et les procédures de l’entente sont bien adoptées et respectées. Au sein du comité, les membres qui représentent les parties autochtones doivent être investis de pouvoir décisionnel ou avoir un accès direct aux décideurs; l’un des membres de la société minière doit également être investi de ce pouvoir. Les parties sont représentées en parts égales, et tous les volets sont gérés : les emplois, les contrats, les aspects culturels et l’engagement de la communauté. Ce comité :

est le principal mécanisme officiel de communication et de collaboration;
règle les différends en vertu de l’ERA;
examine et aborde les problèmes relevés dans les rapports de divers comités;
examine les fonctions et la structure des autres comités pour les rendre plus efficaces et plus efficients;
assume d’autres fonctions selon les instructions des parties;
élabore un plan d’action comportant des échéanciers et des procédures pour assurer la conformité à l’ERA. Cela comprend des examens et des rapports annuels et des recommandations pour atteindre les cibles en matière d’emplois et de contrats.

Il faut reconnaître qu’une approche unique pour tous ne permettra jamais de remplir les objectifs à atteindre.

S’il n’est pas possible de résoudre à l’amiable un différend par voie de négociation, la partie lésée soumet le différend à l’attention du comité de mise en oeuvre.

Des problèmes peuvent surgir concernant de nombreux aspects différents du projet. Parmi les plus courants figurent les possibilités d’emploi. Une ERA stipule souvent que la société minière doit employer un certain nombre de personnes appartenant au groupe local des Premières Nations, offrant ainsi une formation permettant d’acquérir des compétences, procurant des revenus stables et augmentant les occasions offertes aux membres de la communauté à l’échelle locale. Il serait naturel de penser qu’offrir des emplois va de soi, puisque les deux parties en tirent profit. Or, lorsque les cultures diffèrent, des problèmes peuvent survenir, illustrés par l’exemple suivant. Les peuples autochtones du Canada ne paient pas d’impôt lorsqu’ils vivent sur une réserve. Cependant, lorsqu’ils travaillent hors réserve au site d’un projet et touchent un salaire intéressant, les retenues d’impôts sont obligatoires. Pour certains employés autochtones qui ne sont pas habitués à payer de l’impôt, la différence importante entre le salaire gagné (brut) et le montant reçu (net) n’est pas toujours bien expliquée ou comprise, ce qui peut créer de la confusion et de la frustration.

Dans une telle situation, un comité de mise en oeuvre fournirait des éclaircissements pour apaiser la frustration. Le comité pourrait faire appel à un comptable pour offrir un atelier d’une journée portant sur les retenues qui figurent sur un feuillet T4 et tous les avantages connexes, tels que l’assurance emploi, la prestation pour la garde d’enfants, les régimes de retraite et les prestations pour soins de santé. Par la suite, les promoteurs de projets seraient en mesure d’offrir de tels ateliers à d’autres groupes lors de l’ouverture de nouveaux sites, afin qu’il n’y ait plus de malentendu à cet égard.

Des solutions comme celles-ci, présentées par le comité de mise en oeuvre, n’ont pas à être complexes. Parfois, une meilleure communication suffit pour apaiser les tensions. Dans certains cas, il faut se tourner vers un tiers objectif pour trouver une solution créative afin qu’un problème minime ne se transforme pas en enjeu à long terme.

Les différends sont inévitables dans le cadre de projets de développement, surtout s’il existe des différences culturelles marquées. Cependant, si les canaux de communication adéquats sont en place et qu’une ERA clairement détaillée est conclue en amont, il est plus facile de régler les différends, et les deux parties en tireront profit.

Harvey Sands de Richter croit fermement en la valeur inhérente d’une ERA, étant donné qu’il a représenté un grand nombre de groupes des Premières Nations au moyen de ce processus alors qu’il dirigeait le groupe des Services-conseils aux Premières Nations et aux collectivités autochtones de Richter. Il conseille les groupes autochtones et des Premières Nations à l’égard des coentreprises axées sur l’analyse financière et l’évaluation de projets de mise en valeur des ressources, la participation financière à des projets et les questions liées aux avantages économiques, le renforcement des capacités et différentes questions liées à l’utilisation, à la gestion, à la gouvernance et aux placements de capitaux propres, ainsi que les évaluations dans le cadre de négociations financières visant des revendications territoriales.